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行政诉讼第三人探析
2008-7-9
作者:李永平 李帅 来源:
 

  行政诉讼在新时期彰显出复杂化的趋势,行政诉讼当事人尤其是行政诉讼第三人更是难点热点问题。笔者对此亦十分关注,本文首先给定行政诉讼第三人的概念,继而得出其四个特征;接着详细阐析了行政诉讼第三人的种类,包括:权利关系第三人、义务关系第三人及事实关系第三人;最后在前文的基础上,论证了行政诉讼第三人的法律地位及其诉讼权利义务。希冀本文对我国行政诉讼第三人的研究能有所裨益。

  关键词:行政诉讼第三人 权利关系 义务关系 事实关系

  我国《行政诉讼法》第27条规定:“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。”笔者认为,为了更加准确地理解和适用该条规定,有必要深入和探讨行政诉讼第三人问题。

  一、行政诉讼第三人的概念与特征

  理论界较通行的看法是,所谓行政诉讼第三人,是指与被提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系,通过申请或法院通知的形式,参加到诉讼中来的公民、法人或者其他组织。

  由此概念可知,行政诉讼第三人的基本特征有四个:第一,第三人是与本诉所争议的诉讼标的——具体行政行为有直接或间接的利害关系,这也是第三人参加到诉讼中来的法律根据;第二,第三人是在诉讼已经开始、判决作出以前参加到他人本诉中来的个人或组织(包括与被诉具体行政行为有利害关系的行政主体);第三,第三人在诉讼中有独立的诉讼地位;第四,第三人通过个人申请或者由法院通知的方式参加诉讼。

  二、行政诉讼第三人的种类

  行政诉讼第三人参加诉讼的依据是,他与他人争议的标的——被诉具体行政行为的合法性有直接或间接的利害关系,他提出的主张有两种可能性:1、均不同意原、被告的主张;2、同意原告或被告的主张。当然,他也有可能不提出任何主张。当他支持的一方当事人败诉以后,也有可能被判决承担某种义务。

  笔者认为,根据行政诉讼的基本原理,结合行政诉讼的实际特点,以第三人与被诉具体行政行为的利害关系为标准,可以对行政诉讼第三人作如下分类:权利关系第三人、义务关系第三人及事实关系第三人;

  (一)权利关系第三人

  权利关系第三人是指由于其权利受到了被诉具体行政行为不利益处分的消极影响,参加到行政诉讼中来,提出自己独立诉讼主张的个人、组织。当行政主体所作具体行政行为被确认违法时,该第三人可能会因此而获得、恢复或增加某种实体性权利。

  依照行政法学原理,具体行政行为的不利益处分包含两种情况:一是指行政主体通过具体行政行为使相对一方的个人、组织被剥夺已有的某种权利;二是行政主体通过具体行政行为使相对一方的个人、组织承担一定的义务。这两种情形使相对方受到了不利益处分的消极影响,具体表现为以下几种情况:

  1、治安行政处罚案件中的受害人、被行政主体处罚的一方。如果被处罚人对行政处罚起诉,则受害人为权利关系第三人。如果受害人不服行政处罚作为原告起诉,则被处罚人为权利关系第三人。

  2、行政处罚案件中的共同被处罚人。如果只有一部分被处罚人作为原告起诉,另一部分被处罚人属权利关系第三人。

  3、行政确权案件的权属争议人。如果一部分权属争议人不服行政确权决定而向法院起诉的,没有被确定为权利主体的权属争议人都属于权利关系第三人。

  4、行政处罚案件被处罚的利益波及人,即被处罚人租赁、借用他人房屋、运输工具等实施某种行为而被采取查封、扣押、冻结、拍卖等措施的,其利益波及的人,在被处罚人不服处罚行为而向法院起诉时,属于权利关系第三人。

  5、行政许可(一般为排他性行政许可)案件中的未起诉的许可争议人。如果一部分许可争议人不服行政许可行为而向法院起诉的,另一部分许可争议人为权利关系第三人。

  6、行政合同被行政主体单方解除或变更的,如果相对方向法院起诉的,因行政合同解除或变更受到不利影响的利益波及人,为权利关系第三人。

  7、行政征收、征用案件中,被征收或征用的人之外对征收、征用行为主张权利的他人。如果被征收、征用的个人、组织不服而向法院起诉的,该他人属于权利关系第三人。

  8、其他受到不利益处分消极影响的其他人。

  (二)义务关系第三人

  义务关系第三人是指由于其权利受到了被诉具体行政行为授益处分的积极影响,或者参与了不利益具体行政行为,而未被列为被告或不具备被告资格,参加到行政诉讼中来,提出自己独立诉讼主张的个人、组织。当行政主体所做具体行政行为被判决违法时,该第三人可能会因此而被判决承担某种实体性义务,即被剥夺、丧失或减少某种实体性权利。

  可见,义务关系第三人包括两类:第一类是由于受到了授益处分的积极影响,而参加到诉讼中来;第二类是由于参与了对原告的不利益具体行政行为,而未被列为被告或根本不具备被告资格,而参加到诉讼中来。

  依照行政法学原理,具体行政行为的授益处分包含两种情况:一是指行政主体通过具体行政行为使相对一方的个人、组织获得以前所没有的某种权利或某种行为资格的行为;二是行政主体通过具体行政行为使相对一方的个人、组织免除一定义务的行为。前一种义务关系第三人具体表现为以下情形:

  1、行政确权案件中被确定享有权利的权属争议人(即被确定为权利主体的一方)。如果一部分权属争议人不服行政确权决定而向法院起诉的,被确定为权利主体的一方,属于义务关系第三人。

  2、行政许可(一般为排他性行政许可)案件中的被许可人(许可权利人)。如果一部分许可争议人不服行政许可行为而向法院起诉的,被许可人为义务关系第三人。

  3、行政主体征收、征用土地后,又将土地使用权出让给他人建设或使用的,被征收、征用土地的人不服而向法院起诉的,则获得土地使用权的建设、使用单位属于义务关系第三人。

  而第二类义务关系第三人具体包括以下情形:

  4、行政处罚案件中,与被诉行政主体有认可的、能够产生法律效力的联合执法或协作关系的其他单位或者组织,如政党组织、行业协会等,被处罚人不服行政处罚而向法院起诉的,与行政主体协作的政党组织、行业协会属于义务关系第三人。

  5、在多个行政主体联合对个人、组织进行行政处罚,被处罚人只对其中一个或几个行政主体向法院起诉的,法院可建议将其余的行政主体列为被告,原告不同意,则属于义务关系第三人。

  6、行政委托关系中,行政机关因被委托组织的行为被起诉的,受委托组织属于义务关系第三人。

  7、行政强制执行案件中,作出行政决定的行政主体与执行主体(不包括法院)相分离的,其中某主体被诉的,未被列为被告的一方为义务关系第三人。

  8、行政复议案件中,复议机关的复议决定改变原具体行政行为被起诉的,作出原具体行政行为的行政主体是义务关系第三人;作出原具体行政行为的行政主体被起诉的,则复议机关是义务关系第三人。

  9、其他受到具体行政行为授益处分积极影响的个人、组织或参与了对原告作出不利益行为的个人、组织的义务关系第三人。

  (三)事实关系第三人

  事实关系第三人是指与被诉具体行政行为有某种牵连,为了便于查清事实,分清责任,由人民法院通知参加到行政诉讼中来,并提出自己独立诉讼主张的个人、组织。它包括以下几种情形:

  1、在两个有牵连关系的处罚案件中,同一处罚主体实施了两个处罚行为,且案件事实有牵连,其中一案的被处罚人向法院起诉。为了便于查清事实,另一案件中的被处罚人,属于事实关系第三人。一旦被诉具体行政行为被判决为违法,对第三人的处罚行为亦有可能被撤销。反之,如果被诉具体行政行为被维持时,对第三人的处罚亦将被维持。

  2、两个行政主体对同一相对方作出相互矛盾的行政决定,如其中一个机关批准,另一机关处罚的,如果对处罚机关向法院起诉,则另一批准机关属于事实关系第三人。一旦被诉具体行政行为被判决为违法,就意味着另一行政主体的具体行政行为是合法的,对相对方的处罚行为被撤销,批准行为被维持。反之,如果被诉具体行政行为被维持时,就意味着另一行政主体的具体行政行为违法。

  3、一个行政主体越权行使其他行政主体的职权,致使原告起诉的,被越权的行政主体属于事实关系第三人。一旦被诉具体行政行为被判决为越权,就意味着另一行政主体将对原告作出新的具体行政行为。

  三、行政诉讼第三人的法律地位及其诉讼权利义务

  行政诉讼第三人是当事人,在诉讼中,其基本法律地位与原告被告大体相似,甚至某些基本的诉讼权利义务与原告、被告相同。但其还是有自己的特色。

  (一)权利关系第三人

  权利关系第三人对行政诉讼所争议的标的提出独立的实体权利主张,是因为他享有实体权利。权利关系第三人在诉前同原告一样,享有起诉权。他参加到诉讼中来,仍然享有原告的法律地位。他可分别以本诉中的被告、原告、为被告,也可以将原、被告一并作为被告。实际上,他是为了维护自己的合法权益,以独立的实体权利人的资格,向人民法院提起了一个新的诉讼。因此,他有原告的诉讼权利和义务。对权利关系第三人参加的诉讼,实际上是将原当事人之间的诉讼与第三人和原当事人之间的诉讼合并审理。这样便于查明案情,彻底解决纠纷;还可以避免把这两个相关联的诉讼分开审理而导致作出互相矛盾的判决。

  权利关系第三人在若干法定条件下,还可以发生资格的转移与承受问题,所遵循的规则,与原告资格的转承方式相似。他以起诉的方式参加诉讼,不愿意参加诉讼时,人民法院不能强制。参加诉讼后,他可以“撤诉”,即放弃参加本诉的权利,另行起诉或不起诉,他的撤诉也分为自愿申请撤诉和视为撤诉两种。他以原告的身份参加诉讼,所以,无权提起管辖权异议。

  (二)义务关系第三人

  从理论上讲,对原告而言,义务关系第三人相当于被告。因此,他在诉讼中的法律地位与被告有些类似。尤其是当行政主体作出的具体行政行为被确认为违法时,该第三人可能相应地被判决承担某种实体性义务,即被剥夺、丧失或减少某种实体性权利。所以,他提出的诉讼主张必然表现为支持被告主张,而反对原告主张。

  我国行政诉讼实践中,义务关系第三人参加诉讼,有权充分陈述自己的意见,也有权提供证据,进行辩论。参加诉讼实为其义务,故其无权提出管辖权异议,也不能申请撤诉。如果人民法院经两次合法传唤,他仍拒绝参加诉讼,将可能承担败诉的后果,或者被缺席判决承担义务。

  在行政诉讼中,只要被诉具体行政行为被判决违法或撤销,获得、增加利益或行为资格的第三人的利益将被取消,其实就等于承担了实体义务。若只解决行政争议,被告与义务关系第三人之间的民事争议将得不到解决;即便该民事争议可另行起诉解决,则属于诉讼程序的浪费。如果直接判令该义务关系第三人履行一定实体义务,对彻底解决纠纷,节约诉讼资源,降低当事人诉讼成本都有利。被判决承担实体义务的义务关系第三人,当然享有上诉权。

  (三)事实关系第三人

  虽然判决结果可能对此类第三人有预决性的意义,但他在诉讼中的作用更像一个证人,是一个处于广义当事人地位上的“证人”。他无权提起管辖权异议,一般也不会被判决承担实体性义务。因错误批准或越权批准行为,使原告蒙受损失,原告要求批准机关赔偿损失的,一般要由原告另行起诉。

  关于行政诉讼第三人的上诉权问题,我国有关司法解释规定较笼统,即所有行政诉讼第三人对人民法院的一审裁判均有权上诉。这种规定实际上扩大了第三人行使上诉权的范围,不甚恰当。对于权利关系第三人,由于裁判涉及到其实体权利义务,当然应该享有上诉权;对于义务关系第三人,只要人民法院的一审裁判让他承担了实体性义务,他就获得了上诉权,反过来,如果裁判并没有涉及他的法律上的权利义务,他就不应当享有上诉权;对于事实关系第三人,其通常不会被判决承担实体性义务,因此一般不享有上诉权。

  参考书目:
  (1)应松年主编:《行政诉讼法学》,中国政法大学出版社,年7月第1版。
  (2)罗豪才主编:《行政法学》(修订本),中国政法大学出版社,1999年8月修订第一版。
  (3)方世荣主编:《行政诉讼法案例教程》,中国政法大学出版社,1999年1月版。
  (4)参见陈桂明、马怀德著《案例诉讼法教程》,中国政法大学出版社,1996年4月版。
  (5)胡锦光、杨建顺、李元起著:《行政法专题研究》,中国人民大学出版社,1998年9月第1版。
  (6)王红岩:《行政诉讼第三人探析》,载于《政法论坛》(中国政法大学学报),1991年第4期。
  (7)余明永:《对行政诉讼第三人的法律界定》,载于陈光中等主编:《诉讼法论丛》第1卷,法律出版社,1998年4月第1版。

  作者单位:山东省枣庄市山亭区人民法院

 
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