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工商行政“老兵”再续反垄断执法“新传”

2008-7-29 15:00:00  法制日报
  从1995年到2006年全国各级工商行政管理部门共查处行业垄断性案件6479件
  本报记者 姚 芃
  反垄断法从8月1日起正式实施。虽说“三定”方案刚明确了三部门反垄断执法的分工,但是,从我国反垄断执法的历史进程着眼,国家工商总局作为反垄断执法的扛大旗者,实际上是“老兵”再续反垄断执法的“新传”。
  竞争政策与产业政策历来被视为国家干预经济的两种工具,工商行政执法机关作为我国反垄断主要执法机关,在通过执行竞争政策,维护竞争秩序,严格依照反不正当竞争法等法律规定,在打破地区封锁、地方保护、规范垄断性行业市场竞争行为、维护公平竞争秩序等方面做了大量的工作,并取得了显著成绩,不仅为我国反垄断执法积累了宝贵的经验,更为国家宏观调控的实施和目标的实现做出了积极的贡献。
  建立专门反垄断执法队伍查处大量案件
  1994年国家工商局成立公平交易局,下设反垄断处,具体负责日常反垄断工作。同时,在省、地、县三级工商行政管理机关均设立了公平交易执法机构。1998年工商行政管理机关体制改革,实行省以下垂直领导后,反不正当竞争、反垄断执法队伍的建设得到了进一步加强。目前,工商行政管理系统从事公平交易的执法人员已达7万多人。
  从1999年至2006年,国家工商行政管理总局连续八年在全国组织开展了反垄断专项执法工作。涉及供水、供电、供气、邮政、电信、交通运输、保险、银行、石油、石化、烟草、盐业等垄断性行业企业;制止和查处地方保护、地区封锁等排除、限制竞争行为490起。
  一些省市的工商行政管理部门,依据反不正当竞争地方法规,查处了经营者之间通过卡特尔协议划分市场、固定价格等限制竞争行为。据统计,从1995年到2006年,全国各级工商行政管理部门共查处行业垄断性案件6479件。从查处的限制竞争案件的行为来看,涉及滥用市场优势地位限制竞争、垄断协议限制竞争以及行政性垄断等诸多方面。
  在打击经营者滥用市场优势地位限制竞争行为方面,许多典型案件的查处至今仍有影响:
  如江苏省邳州市邮电局在收取电话费时,限定电话用户使用其指定的中国工商银行邳州市支行发行的牡丹交费卡,否则不予办理交费手续的行为;山东省聊城市电信局在给用户办理手机入网过程中,采取差别待遇的方式,对申请移动电话入网的用户根据其购买移动电话来源的不同,收取不同的入网费的行为;广东省肇庆火车站强行向客户收取铲车作业费、发送综合服务费、仓储保管费、场地保管费等延伸服务费行为;辽宁省建昌县烟草公司依靠其批发卷烟的专卖地位,强制搭售卷烟的行为等等。
  依据反不正当竞争法的规定,工商行政管理机关查处的滥用市场优势地位的垄断行为,包括水、电、气、暖、交通、邮政、电信等自然垄断性行业企业的垄断行为,依法具有独占地位的经营者如烟草、盐业、石油、石化、电视台、银行、保险、殡葬等的垄断行为等强制交易、强制服务、差别待遇、搭售和附加不合理条件、滥收费用等。
  近几年,工商执法把贯彻执行《零售商供应商公平交易管理办法》作为重点,查处零售商供应商滥用优势地位的不公平交易行为。如根据企业投诉,重点对某著名建材超市涉嫌滥收费用和强制交易行为案件进行指导和督办,使问题妥善解决。该建材超市已与三家供应商达成和解协议,并修改了新版合同,规范了自身经营行为。
  在打击经营者之间的卡特尔限制竞争行为方面,一些省市的工商部门依据本省的《反不正当竞争条例》对经营者之间通过卡特尔协议划分市场、固定价格等限制竞争行为进行了查处:如浙江省温州市工商局对该市7家从事燃气经营的公司签订统一市场价格、划分市场的卡特尔行为依据该省《反不正当竞争条例》进行了调查处理;重庆市工商局对市内三家氧气生产销售企业通过协议分割市场、统一并抬高氧气销售价格的限制竞争行为,依据《重庆市反不正当竞争条例》分别对三家企业处以一万元的罚款。
  多年来,工商执法对行政垄断也进行着不懈的规制和查处:如对辽宁省大洼县专卖事业管理局要求经营户只准销售“地产啤酒”的行为,国家工商总局和原国家经贸委组成联合调查组赴辽宁调查督办此案,制止了地区封锁行为;安徽省工商局对舒城县委县政府实行的化肥市场地方保护行为,及时派工作组赴舒城县调查督办,制止了地方保护行为;吉林省工商局针对吉林省长春市信息办等五部门联合发文指定一家企业垄断长春市信息管网项目建设和施工行为,分别依法向长春市人民政府发出行政建议函,通过长春市人民政府的干预,使上述行为得到有效制止;福建省工商局针对泉州市公安局利用轿车上牌和年检之机强制车主购买GPS设备的行为,向省公安厅发出行政建议书并主动沟通、协调,通过省公安厅的干预,制止了上述行为。
  从工商部门执法实践来看,对行政性垄断限制竞争行为的查处分为两类:一是地方政府的地区封锁和地方保护行为;二是政府所属部门(公安、交通、民政、卫生、教育等)滥用权力限制竞争行为。由于反不正当竞争法中有关行政垄断的法律责任规定操作性差、力度弱,实际执法中对行政垄断案件的查处难度较大。工商部门在实际执法中积极采取行政建议或行政告诫的方式,制止了大量行政垄断行为。
  加强行政解释开展竞争执法国际合作
  为了解决地方工商行政管理机关在行政执法实践中遇到的有关具体法律适用的疑难问题,国家工商行政管理总局对涉及供电、供水、电信、有线电视台、烟草、石油、石化、铁路等垄断性行业限制竞争行为,如何定性处理等问题做出答复30多件,比如对“依法具有独占地位经营者”的含义、对“质次价高、滥收费用和违法所得”的含义及界定等,总局都做出了明确的答复,对反垄断执法工作的开展起到推动作用。
  同时,一直以来,国家工商总局先后与20多个国家的竞争执法机构及有关国际组织建立了业务往来并进行了卓有成效的交流与合作。与俄罗斯、哈萨克斯坦等国的竞争主管机构签订了竞争执法的双边合作协议。派员出席联合国贸发会议、世界贸易组织、经合组织、亚太经济合作组织等召开的有关竞争政策的国际会议,积极参与讨论、协调亚太地区和世贸组织范围内的竞争政策问题。还多次举办竞争法律与政策、商标权保护的国际研讨会。目前,作为中国的竞争主管机关,国家工商总局成为活跃在世界竞争政策舞台上的新生力量。
  “13年磨成的剑仍需砥砺,20多年成长起来的执法队伍仍需锻炼。我们会以实际行动谱写出中国反垄断执法的新篇章。”作为现任公平交易局局长,极可能将担任新组建的“反垄断与反不正当竞争执法局”局长的宁望鲁说,这不是一般的态度,而是不能打折扣的决心。
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